加强业务重塑 推动全过程管理——《电子档案管理办法》解读之一

近年来，互联网、云计算、大数据、区块链、人工智能等新一代信息技术加速融入我国经济社会发展各领域，实施数字中国战略，加快推进经济社会数字化转型成为全社会共识。各行业领域信息化应用水平不断提高，各办公系统、业务信息系统向平台化、移动化演进，无纸化、电子化已融入社会日常工作和生活，电子文件大量产生，如何做到电子文件“应归尽归”、电子档案“应收尽收”成为各单位尤其是档案部门的必答题。

党的二十大擘画了全面建设社会主义现代化国家，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，指明了新时代新征程党和国家各项事业发展的前进方向。习近平总书记强调，“没有信息化就没有现代化”，对档案工作提出“四个好”“两个服务”的新要求，为新时代档案信息化工作指明了前进方向。党中央印发《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，提出了档案事业“四个体系”建设的发展要求，印发《“十四五”全国档案事业发展规划》，明确了档案信息化建设各项具体目标任务，发布《档案法》《实施条例》，夯实了档案信息化法治基础，《办法》的发布实施，是贯彻落实《档案法》条款要求的最新成果。

全面推进依法治国是党中央、国务院的战略部署。法治作为治国理政的基本方式体现在国家治理的方方面面，体现在档案法治建设的具体业务中，《档案法》颁布实施为新时代档案事业高质量发展提供了坚强的法治保障。《办法》在《档案法》《实施条例》下位，和档案相关行政法规、部门规章、标准规范一起，完善了我国档案法规标准体系，丰富了档案信息化法治建设的工具箱，理顺了与文件部门、政务部门的业务关系，推动了电子档案管理全过程规范化，进一步夯实档案信息化工作在国家档案事业数字化转型高质量发展中的基础性关键地位。

档案资源是国家信息资源的重要组成部分，推动建立以档案数字资源为主导的档案资源体系是档案部门一项长期重要任务。《办法》注重同《电子文件管理办法》的业务衔接，规定了电子档案法律要件、全过程管理、归档功能、移交接收、安全备份、开发利用等要求，解答了电子档案单套管理中的难点和疑惑，将进一步推动档案“增量电子化战略”实施，推动档案数字资源规范化、规模化、标准化。

《档案法》第三十七条规定：“电子档案管理办法由国家档案主管部门会同有关部门制定。”2022年，国家档案局科技信息化司启动《办法》起草工作。起草组对国内外电子档案管理相关的法律法规与标准规范进行梳理，明确了编制思路、工作方法和整体进度安排，在机关、企业事业单位和档案馆中广泛开展问卷调研，确定了《办法》框架和内容，形成草稿。2023年年初，在部分单位征求专家意见，形成初稿。2023年5月，面向全社会公开征求意见，受到广泛关注，收到231条意见建议，起草组认真研究、逐条分析，修改形成征求意见稿。2024年4月，面向中央档案馆国家档案局所属各部门从法规遵从、业务合规、规范用语等方面征求意见，形成送审稿。2024年9月，经国家档案局批准发布，自11月1日起正式实施。

《办法》共分为七章三十八条。

第一章为“总则”，共八条，规定了立法目的和依据、适用范围和电子档案的定义、电子档案效力、基础保障、全过程管理、信息技术应用、应归尽归要求、安全保密等内容。

第二章为“机构及其职责”，共五条，规定了档案主管部门职责、电子档案形成单位职责、档案馆职责、纳入议事协调机制和争取相关部门支持、电子档案管理人员要求等内容。

第三章为“电子文件整理与归档”，共六条，规定了电子文件归档范围、形成要求、归档格式、归档电子文件的整理、提交归档、电子档案整理编目等内容。

第四章为“电子档案移交与接收”，共四条，规定了电子档案的移交接收时间、电子档案移交、电子档案接收、移交接收方式等内容。

第五章为“电子档案保管与处置”，共七条，规定了电子档案保管、档案数字资源管理、电子档案备份、异地异质备份、电子档案转换与迁移、电子档案鉴定与销毁等内容。

第六章为“电子档案开放与利用”，共六条，规定了电子档案的开放要求、提供利用、利用者要求、电子档案利用服务平台、电子档案共享利用、电子档案开发等内容。

第七章为“附则”，共两条，规定了解释权归属、施行日期。

强化《档案法》和《实施条例》的法规遵从，在档案信息化法规制度位阶层级设置上形成法律、行政法规、部门规章的层级搭配。在档案信息化业务术语、名词定义的表述上遵从法律规定，在电子档案定义、电子档案法律效力、电子档案合法要件、电子档案管理机构职责、业务系统归档功能等方面的表述上部分引用法律原文，规范使用法言法语，做好与相关法律法规、标准规范的衔接。

做好与两办文件《电子文件管理办法》的工作衔接，同国家文件管理部门达成业务共识，各自发挥职能优势，进一步理顺文件和档案管理体制机制，明确电子文件形成和办理等环节由《电子文件管理办法》给予规范，电子文件归档、管理等环节由《电子档案管理办法》给予规范。

与文件管理部门达成共识，共同推动全过程管理落地，加强前端业务指导，提出办公自动化系统、业务系统归档功能建设要求，强调从电子文件形成、整理、归档到电子档案移交、接收、保管、处置、利用等业务环节规范化要求。

起草组注重条款实用性适用性，相关要求具有可操作性，针对电子档案管理实践中的重难点问题指明工作路径、提出具体要求，以期解决实际问题。

一是指明各业务环节应用系统之间的互通路径。各系统间业务互通是保障电子档案全过程管理的前提，《办法》要求办公自动化系统、业务系统要建设归档功能，并同电子档案管理系统连通，打通前后端系统间业务通路，破除各业务系统“数据孤岛”，指明电子文件、电子档案的业务路径，支持电子档案在前后端信息系统中的顺畅运行，最终实现电子档案全过程顺畅衔接、有效协同。

二是指出元数据在电子档案管理中的关键作用。元数据由内容、结构和背景信息组成，由信息系统在电子档案全过程管理中自动收集，只有“持续进行元数据采集、维护等活动，完整记录电子档案管理过程”才能确保电子档案来源可靠、程序规范、要素合规，做好关键业务阶段电子档案元数据的采集、维护等是达成电子档案合法要件的必然要求。

三是针对不同业务环境提出电子印章管理要求。印章是文件和档案的组成要件，电子环境下电子印章服务无法覆盖承载文件与档案业务的网络和系统，会造成电子印章查验失败、显示错误甚至缺失等重大问题。起草组考虑在机关档案室阶段、档案馆阶段电子印章应用存在较大差别，结合《党政机关电子公文归档规范》要求，分别在机关归档业务阶段和档案馆接收业务阶段提出电子印章要求。

四是推动“四性”检测要求前后一致相互贯通。《档案法》和《实施条例》都对电子档案管理提出了保证“真实性、完整性、可用性、安全性”的要求，这是电子档案管理的基本质量要求。起草组积极推动这一表述在文件阶段的应用，在两办文件《电子文件管理办法》中提出“要确保电子文件真实、完整、可用、安全”，《政务服务电子文件归档和电子档案管理规范》中明确政务服务机构档案部门“要对接收的政务服务电子档案进行真实性、完整性、可用性和安全性检测”，实现了从内容到检测的前后贯通一致。

五是实现电子档案单套管理闭环。当前，电子档案单套管理呼声日高需求迫切，技术和业务环境逐步完善，已经具备全过程电子化条件，国家档案局也从法规标准层面打通电子档案单套管理全过程。《办法》在条文内容上、业务要求上就是针对全电子环境下电子档案管理提出的要求，没有出现电子档案与纸质档案并行的业务要求。提出了电子档案全过程管理要求，明确了电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。

六是为档案信息化基础设施建设提供政策支撑。设施设备是档案信息化建设的重要组成部分，支撑着档案信息化各项业务，包括硬件设备（服务器、存储设备、数据库服务器等）、网络设施（路由器、交换机、网络服务器等）、安全防护设备（防火墙、入侵检测、漏洞扫描、加密设备等）、数据备份设备（磁带库、磁盘阵列等），电子档案存管场地、库房、业务用房及配套设施等。在《办法》总则部分提出了原则性要求，设置了“满足需要”和“必要的”两个条件，不要求贪大求全，更加强调实用性、适用性。在《办法》机构和职责部分，对电子档案形成单位职责提出“配备满足电子档案管理需要的信息化基础设施”的要求，对档案馆的职责提出“建设满足电子档案长期保存和安全管理的信息化基础设施”的要求，为各级档案部门配套建设档案信息化软硬件设施提供了政策依据和职能依据。

《办法》还对电子档案安全管理、电子档案管理部门职责、电子文件归档功能建设、电子档案移交接收时间和方式、电子档案备份、开发利用等提出要求。